東南網-福建日報5月26日訊
一
隨著現代社會經濟的快速發展,資源日趨稀缺。人們越來越關注資源的可持續利用，相應地帶來物權觀念的轉變。隨著這一轉變的到來，國外關于資源有償使用和生態保護補償制度的研究已形成比較成熟的理論，并建立了較為完備的資源有償使用和生態保護補償制度。從目前國外的立法和改革趨勢來看，正逐步以政府和市場的結合作為解決資源問題的有效途徑，即在加強政府對資源保護和管理的同時，盡可能將資源納入市場配置的軌道，建立合理的生態保護補償機制，以便充分利用市場手段，促成生態環境問題的解決。在我國，當前在生態保護方面還存在著結構性的政策缺位，特別是有關生態建設的經濟政策和法律欠完備，尤其是市場機制嚴重短缺。這種狀況使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配，導致了受益者無償占有生態效益，保護者得不到應有的經濟激勵，破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償。這種生態保護與經濟利益關系的扭曲，不僅使我國的生態保護面臨很大困難，而且影響了地區之間以及利益相關者之間的和諧。
習近平總書記在2013年5月24日中央政治局第六次集體學習時強調，生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。要清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任，真正下決心把環境污染治理好、把生態環境建設好，努力走向社會主義生態文明新時代，為人民創造良好生產生活環境。國務院于2014年3月10日印發的《關于支持福建省深入實施生態省戰略,加快生態文明先行示范區建設的若干意見》第二十一條亦指出：“建立健全資源有償使用和生態補償機制。健全對限制開發、禁止開發區域的生態保護財力支持機制。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制。完善流域、森林生態補償機制，研究建立濕地、海洋、水土保持等生態補償機制。完善海域、岸線和無居民海島有償使用制度。積極開展節能量、排污權、水權交易試點，探索開展碳排放權交易，推行環境污染第三方治理。完善用電、用水、用氣階梯價格制度，健全污水、垃圾處理和排污收費制度。”福建省成為黨的十八大以來，國務院確定的全國第一個生態文明先行示范區。
面對生態文明建設的現實需要，必須創新資源法制。因為：
（一）從理論層面上看，生態保護問題既是公法問題，更是私法問題，而且其核心理論架構源于私法理論。生態保護問題從其起源、治理、權義分配、責任落實、監督等一系列問題，離開私法調控，都是難以理解和想象的。針對生態保護問題，需要創設科學的資源有償使用和生態保護補償理論與實務權義結構，以應對日益嚴重的生態危機。因此，應從私法角度將生態環境問題進行有效調控，嘗試從理論上實現構建和完善我國資源有償使用和生態保護補償制度。
（二）從實踐層面上看，研究資源有償使用和生態保護補償制度，一是能夠有利于尊重人生存尊嚴和保護人居環境，是“以人為本”的科學發展觀的指導思想在私法領域的有力體現，具有一定的時代性；二是為司法實踐中存在的環境污染與生態危機的解決提供切實的法律依據；三是有利于真正實現人與人的和諧、人與社會的和諧，具有一定的現實性。
二
鑒于促進資源的可持續利用和生態保護已成為生態文明時代的呼喚與迫切需要及世界環境保護立法的基本趨勢，應以科學發展觀為指導，秉持可持續發展理念，充分研究國外的相關學說、判例和立法例，借鑒其有益成分，并結合我國資源開發、利用和保護的具體實際，探討我國資源有償使用和生態保護補償的立法，使我國的資源有償使用和生態保護補償立法既能反映時代潮流，又能切合我國實際。為此，我國資源法制創新應采用理論和實證相結合的思路，借鑒國外資源有償使用和生態保護補償立法的經驗，分析我國資源有償使用和生態保護補償的法制現狀，推論出我國資源有償使用和生態保護補償制度應當采用的立法模式，提出我國資源有償使用和生態保護補償的具體制度設計方案。具體而言，我國資源法制的創新需解決以下幾個問題：
（一）資源有償使用和生態保護補償制度的理論基礎。資源有償使用和保護補償制度的設立是源于人們對“公地的悲劇”的檢討與反思，隨著可持續發展理念的深入推進，人們認識到資源是有價的。資源的價值是雙重的，包括經濟價值和生態價值。傳統民法保護的主要是其經濟價值，很少關注其生態價值。但經濟價值的實現有賴于生態價值的存在，生態價值亦需要通過經濟價值得以彰顯。因此，不僅需要依靠環境資源法加強對生態價值的保護，亦需要對傳統民法理念加入生態元素，從而實現資源與生態的可持續發展。可持續發展是人類的必然選擇，作為一種基本理念和一項基本原則，應貫徹到資源有償使用和生態保護補償的立法與司法實踐中去。一是由于資源具有生態屬性，對于一種資源的開發、利用，必然產生相關環境的整體生態環境效應。這種生態環境要素之間的連鎖式的生態反應，要求資源有償使用和生態保護補償制度的設計應當符合可持續開發利用的原則，物權人在行使資源物權時必須承擔相應的生態保護義務。二是各種資源在地理上基本上以土地為依托而存在，在地理位置上具有相互關聯性和依賴性，這就使得在開發、利用某種資源時，很可能影響到其他資源的相關權益。
（二）資源的有償使用。在私法理論和制度中，雖然崇尚“私權自治”，但“權利限制”一直存在。物權法亦不例外，物權范圍、附屬義務、權利內容要受到社會公共利益的限制。正是基于層層限制，一般才將所有權當作一種排他的權利而不作為一種絕對的權利。由于資源物權與民法上的一般物權不同，其行使具有特殊性。從法律的層面看，生態環境問題的產生和控制與資源的配置方式和主體的權利義務運行模式直接相關。《中華人民共和國物權法》第一百一十九條規定，國家實行自然資源有償使用制度。應以科學發展觀為指導，以資源的可持續利用和生態保護為出發點，堅持保護、節約與合理利用并重、保護優先的原則，通過完善立法，對資源的有償使用進行規范，規定比民法上的一般物權更為嚴格的行使條件和程序，通過公法合同設定政府的環境保護權力，通過私法合同設定資源所有人與利用者的生態環境治理責任，將生態修復、恢復和保護納入資源有償使用體系之中，從而實現資源有償使用制度的創新。
（三）生態保護補償。資源的稀缺性和價值性，決定了作為個體私益代表的資源物權人以追求經濟收益最大化為終極目的；同時，資源的自然性和生態性，決定了資源物權的社會公益載體的屬性。對資源的利用，必然影響到非物權人正常的生活生產秩序。傳統民法只注意到“物”的正價值，而沒有注意到“物”的負熵值。而生態環境危機在某種程度上說是由于物權人濫用資源物權所致，民法在日益加劇的生態環境危機面前不能再保持沉默，需要建立起科學的、可行的資源有償使用中的生態補償制度，從而協調好資源物權人利益保護與生態環境保護之間的關系。2014年4月24日修訂的《中華人民共和國環境保護法》第三十一條規定，國家建立、健全生態保護補償制度。為此，應在生態補償領域引入市場機制，通過生態保護補償產品創新，實現對產權關系相對明確的生態保護補償類型實行補償，包括綠色償付、配額交易、生態標簽、排放許可證交易、國際碳匯交易等；合理、妥善解決在生態保護補償中“誰補償誰、補償多少、如何補償”三個基本問題，以便調整相關利益各方生態及其經濟利益的分配關系，促進生態保護，促進城鄉間、地區間和群體間的公平性和社會的協調發展。只有這樣，才能化解環境資源法之主體擴張、權利配置、責任歸屬等法制導致的體系混亂問題，從而有效協調民法與環境資源法的關系，正確處理資源有償使用和生態保護之間的關系，實現生態保護與可持續發展的雙重目的。
（四）資源有償使用和生態保護補償立法的健全和完善。就資源有償使用和生態保護補償的主體、對象、補償資金來源、補償方式、補償標準等事關資源有償使用和生態保護補償制度設計的關鍵問題，目前理論界還有很大爭議；實踐中已經進行的資源有償使用和生態保護補償探索經驗如何合理整合提升，社會上亦遠未達成共識。因此，應借鑒國外資源有償使用和生態保護補償的先進立法經驗，分析我國實踐中已經形成的資源有償使用和生態保護補償經驗及法制現狀，提出切實可行的資源有償使用和生態保護補償制度設計建議，具體包括資源有償使用和生態保護補償的原則、資源有償使用和生態保護補償主體、資源有償使用和生態保護補償對象、生態保護補償資金來源、生態保護補償方式、生態保護補償標準、生態保護補償項目審計以及資源有償使用和生態保護補償資金使用監管等內容。
（五）資源有償使用和生態保護補償司法環境的健全和完善。“徒法不能行。”在健全和完善我國資源有償使用和生態保護補償立法的同時，應加快健全和完善我國資源有償使用和生態保護補償的司法環境。這一點，福建省高級人民法院走在全國法院系統前列。2014年5月23日，福建省高級人民法院生態環境審判庭掛牌成立。這不僅僅是對原林業審判庭的簡單更名，而是具有更深層次的意義。生態環境審判庭的成立，標志著我國司法實務界司法理念的又一次創新。
“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索。”為了生態文明建設，雖然創新資源法制之路可能是漫長的、充滿坎坷的，但我們必須堅持。只有堅持，我們及子孫后代才有可能擁有一個良好的生活環境！
（作者系福州大學法學院教授）
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責任編輯：卓志沐 |
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